[摘要]應(yīng)急物資管理是當(dāng)下各國(guó)關(guān)注的話題。本文以東京都為個(gè)案,在界定基本概念的基礎(chǔ)上,運(yùn)用一手文獻(xiàn)和數(shù)據(jù),從法律基礎(chǔ)、目標(biāo)原則、組織架構(gòu)、管理和運(yùn)行機(jī)制等方面系統(tǒng)考察了東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理體系,概括了其主要特點(diǎn):法律為基礎(chǔ),計(jì)劃管實(shí)施;預(yù)防和減災(zāi),貫穿于始終;首都、國(guó)家和全球,三位一體擔(dān)責(zé);預(yù)防、應(yīng)急和復(fù)原,物資管理全過程;計(jì)劃精細(xì)化、供給人性化;空間布局多元化,集中分散便利化;物資管理四環(huán)節(jié),一體謀劃保順暢;多元主體齊參與,分工合作強(qiáng)效能。
[關(guān)鍵詞]災(zāi)害;防災(zāi);應(yīng)急物資管理;東京都
[中圖分類號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A
隨著新冠肺炎疫情在全球范圍的蔓延,防災(zāi)應(yīng)急物資管理引起了世界各國(guó)的高度關(guān)注。中央全面深化改革委員會(huì)第十三次會(huì)議提出提高公共衛(wèi)生應(yīng)急物資保障能力,審議通過了《關(guān)于健全公共衛(wèi)生應(yīng)急物資保障體系的實(shí)施方案》,強(qiáng)調(diào)了應(yīng)急物資管理的重要性緊迫性。防災(zāi)應(yīng)急物資保障工作已經(jīng)提上各級(jí)政府的議事日程。東京都作為日本首都所在地,其防災(zāi)應(yīng)急物資管理體系完備,值得研究。本文在界定基本概念的基礎(chǔ)上,從法律基礎(chǔ)、目標(biāo)原則、組織架構(gòu)、管理和實(shí)施機(jī)制等方面系統(tǒng)考察了東京都應(yīng)急物資管理體系,概括和總結(jié)了東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理的特點(diǎn)和啟示。
一、基本概念
東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理是日本國(guó)家應(yīng)急管理體系的重要組成部分。根據(jù)日本防災(zāi)工作基礎(chǔ)性法律《災(zāi)害對(duì)策基本法》規(guī)定,“災(zāi)害”是指暴風(fēng)、暴雨、大雪、洪水、地震、海嘯、火山噴發(fā)等異常自然現(xiàn)象及其他在破壞程度上與上述情況類似的災(zāi)難?!胺罏?zāi)”就是在災(zāi)害面前保護(hù)國(guó)土及國(guó)民的生命財(cái)產(chǎn)安全,包括防止災(zāi)害于未然、災(zāi)害發(fā)生后防止災(zāi)害擴(kuò)大和災(zāi)后修復(fù)。應(yīng)急物資管理是指應(yīng)急管理中應(yīng)急物資如飲用水、食品、生活必需品、醫(yī)藥品的保障和供給制度、組織架構(gòu)和實(shí)施機(jī)制的總稱。[1]
東京都為日本首都(即通常所指的“東京”),是日本的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心,也是世界級(jí)的經(jīng)濟(jì)、金融中心,下轄區(qū)部(23區(qū))、多摩地區(qū)(26市1郡)、島嶼部(4支廳),面積約2188平方公里,人口1374萬,人口密度為6300人/平方公里,人口總數(shù)和人口密度均居日本各都道府縣首位。
東京都政府又稱“東京都廳”,主要以廣域地方政府的視角,管理東京都范圍內(nèi)需一體化處理的事務(wù)(如城市計(jì)劃、消防、自來水等),保證行政措施的一體性和統(tǒng)一性。目前,東京都政府下屬部門包括知事部局(19個(gè))、公營(yíng)企業(yè)(3個(gè))和行政委員會(huì)(7個(gè))三大部分,雇員人數(shù)約16.5萬人。[2]
二、東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理體系
東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理體體系由法律基礎(chǔ)、目標(biāo)原則、組織架構(gòu)和管理與實(shí)施機(jī)制組成,下面分而述之。
?。ㄒ唬┓苫A(chǔ)
東京都防災(zāi)應(yīng)急物資的管理工作建立在法治基礎(chǔ)上,包括以《災(zāi)害對(duì)策基本法》為代表的一系列法律、以《防災(zāi)基本計(jì)劃》為代表的各防災(zāi)計(jì)劃:一是于1961年頒布、經(jīng)過多次修改的《災(zāi)害對(duì)策基本法》;二是以《災(zāi)害對(duì)策基本法》為基礎(chǔ)、具有準(zhǔn)法律性質(zhì)的國(guó)家《防災(zāi)基本計(jì)劃》;三是東京都的《地域防災(zāi)計(jì)劃》和其他10部防災(zāi)相關(guān)計(jì)劃。
《災(zāi)害對(duì)策基本法》是日本防災(zāi)工作的基礎(chǔ)性法律,其對(duì)應(yīng)急物資管理的規(guī)定包括:應(yīng)急物資管理是災(zāi)害預(yù)防的重要內(nèi)容(46條);國(guó)家和地方都必須制定防災(zāi)計(jì)劃,其中必須包括物資管理(35條);內(nèi)閣總理大臣可以在災(zāi)害發(fā)生且規(guī)模較大時(shí),在內(nèi)閣臨時(shí)設(shè)立非常災(zāi)害對(duì)策本部或緊急災(zāi)害對(duì)策本部,負(fù)責(zé)包括應(yīng)急物資管理在內(nèi)的整個(gè)應(yīng)急管理的統(tǒng)籌和指揮(24、25條);事態(tài)緊急時(shí),內(nèi)閣可對(duì)應(yīng)急物資的生產(chǎn)、運(yùn)輸和分配以及生活必需品價(jià)格進(jìn)行管控(78條、109條);災(zāi)害預(yù)防負(fù)責(zé)人必須根據(jù)法令或防災(zāi)計(jì)劃做好應(yīng)急物資、材料和設(shè)備的儲(chǔ)備、配備、檢查工作(49條);都道府縣在必要時(shí)可征用設(shè)施、土地、房屋或物資(71條)。[3]
根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》,日本制定了國(guó)家《防災(zāi)基本計(jì)劃》,該計(jì)劃吸取阪神大地震等大規(guī)模災(zāi)害的處置經(jīng)驗(yàn),以受害程度最小化的減災(zāi)理念和迅速恢復(fù)的效率理念為出發(fā)點(diǎn),詳細(xì)規(guī)定了各類災(zāi)害的應(yīng)對(duì)措施,具有準(zhǔn)法律的性質(zhì)。其中第2章第7節(jié)從機(jī)構(gòu)分工的角度,規(guī)定了日本國(guó)家層面的防災(zāi)應(yīng)急物資管理。[4]
東京都防災(zāi)計(jì)劃由《地域防災(zāi)計(jì)劃》和多部防災(zāi)相關(guān)計(jì)劃組成。其中《地域防災(zāi)計(jì)劃》分為震災(zāi)編、臺(tái)風(fēng)與水災(zāi)編、火山編、大規(guī)模事故編、原子能災(zāi)害編五部,其中震災(zāi)編篇幅最長(zhǎng),內(nèi)容也最具體,其第11章詳細(xì)規(guī)定了東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理。其他防災(zāi)相關(guān)計(jì)劃包括《東京都國(guó)土韌性地域計(jì)劃》《東京都消防廣域化推進(jìn)計(jì)劃》等10部防災(zāi)計(jì)劃。
(二)目標(biāo)和原則
根據(jù)東京都《地域防災(zāi)計(jì)劃?震災(zāi)編》,東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理政策目標(biāo)圍繞三大方面展開:確保食物、水、生活必需品等物資的儲(chǔ)備和供給;擴(kuò)充儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)和運(yùn)輸點(diǎn);整頓運(yùn)輸體制(見表1)。[5]
表1 東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理工作的政策方向和目標(biāo)
根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》和國(guó)家、地域防災(zāi)計(jì)劃,東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理堅(jiān)持以下原則:1.預(yù)防和減災(zāi)原則,防患于未然,最大限度減少災(zāi)害帶來?yè)p失;2.平戰(zhàn)結(jié)合原則,災(zāi)害發(fā)生時(shí),及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急體制和機(jī)制,確保物資管理高效順暢;3.首都、國(guó)家和全球三位一體原則,保護(hù)東京免受災(zāi)害是東京都政府對(duì)全國(guó)和世界的責(zé)任;4.分工和合作原則,中央政府相關(guān)部門之間、中央和地方之間、政府和企業(yè)之間既有分工,又有合作;5.自助和共助原則,包括自我責(zé)任原則和相互幫助的原則;6.精細(xì)化和人性化原則,計(jì)劃細(xì)致,需求考慮細(xì)致,男女有別、季節(jié)有別,事前、事中和事后有別。
(三)組織架構(gòu)
東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理組織架構(gòu)包括兩個(gè)層面:一是國(guó)家層面,指災(zāi)害對(duì)策本部、國(guó)家政府相關(guān)部門和受災(zāi)都道府縣政府之間的分工與合作關(guān)系;二是東京都層面,包括東京都政府同區(qū)市町村政府、全國(guó)性或區(qū)域性機(jī)關(guān)、企業(yè)和商業(yè)團(tuán)體、居民之間的分工與合作關(guān)系。
1.國(guó)家層面
日本《防災(zāi)基本計(jì)劃》第七節(jié)規(guī)定,國(guó)家層面負(fù)責(zé)防災(zāi)應(yīng)急物資管理的機(jī)構(gòu)包括災(zāi)害對(duì)策本部和國(guó)家政府各部門。其中,災(zāi)害對(duì)策本部由內(nèi)閣總理大臣設(shè)立并受總理大臣的領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督,負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)國(guó)家政府各部門和受災(zāi)都道府縣政府之間的防災(zāi)應(yīng)急物資管理工作。國(guó)家政府各部門根據(jù)受災(zāi)都道府縣的申請(qǐng)或?yàn)?zāi)害對(duì)策本部的指示,向受災(zāi)地區(qū)提供物資支援。[6]
一是災(zāi)害對(duì)策本部的指揮和傳達(dá)職責(zé)。日本《災(zāi)害對(duì)策基本法》規(guī)定了非常災(zāi)害對(duì)策本部和緊急災(zāi)害對(duì)策本部的設(shè)置和職能,二者統(tǒng)稱為國(guó)家“災(zāi)害對(duì)策本部”。內(nèi)閣總理大臣可以在災(zāi)害發(fā)生且根據(jù)災(zāi)害規(guī)模應(yīng)采取災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策時(shí),在總理府內(nèi)臨時(shí)設(shè)立非常災(zāi)害對(duì)策本部,本部長(zhǎng)由國(guó)務(wù)大臣擔(dān)任(第24條、第25條),總理大臣負(fù)責(zé)監(jiān)督其工作;在發(fā)生明顯異常且重大災(zāi)害時(shí),內(nèi)閣總理大臣有權(quán)召開內(nèi)閣會(huì)議,在總理府內(nèi)臨時(shí)設(shè)立緊急災(zāi)害對(duì)策本部,本部長(zhǎng)由內(nèi)閣總理大臣親自擔(dān)任、副本部長(zhǎng)由內(nèi)閣大臣擔(dān)任(第28條)。非常災(zāi)害對(duì)策本部和緊急災(zāi)害對(duì)策本部的職責(zé)相似,即在內(nèi)閣總理大臣的領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督下,負(fù)責(zé)在災(zāi)害發(fā)生的區(qū)域綜合協(xié)調(diào)災(zāi)害應(yīng)急工作(第26條、第28條),并負(fù)責(zé)根據(jù)受災(zāi)地區(qū)地方政府的申請(qǐng)和相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)接,提出物資供給的要求。災(zāi)害對(duì)策本部的長(zhǎng)官可以在一定限度內(nèi),就物資的調(diào)度、供給對(duì)國(guó)家政府各部門和地方政府的長(zhǎng)官下達(dá)指示。
二是國(guó)家政府各部門的物資支援職責(zé)。日本國(guó)家政府各部門了解受災(zāi)地的物資需求,對(duì)受災(zāi)地提供支援:在接收到受災(zāi)地的物資支援申請(qǐng)時(shí),迅速掌握物資的數(shù)量和交接時(shí)間地點(diǎn),建立支援體制;如果受災(zāi)地由于災(zāi)害破壞過大、通訊中斷等原因無法提出物資支援申請(qǐng),國(guó)家政府各部門可根據(jù)受災(zāi)地的面積、人口、受災(zāi)情況等現(xiàn)有信息直接向受災(zāi)地區(qū)運(yùn)輸物資。[7]這些政府部門主要包括(見表2):
表2 日本負(fù)責(zé)物資支援的國(guó)家政府各部門
三是受災(zāi)都道府縣的物資供給職責(zé)。受災(zāi)都道府縣主要負(fù)責(zé)收集本地受災(zāi)信息,向國(guó)家提出物資申請(qǐng),并向受災(zāi)者提供物資,具體工作包括:在受災(zāi)地區(qū)建立都道府縣和市町村兩級(jí)物資運(yùn)輸基地;如果受災(zāi)地由于災(zāi)害破壞過大、通訊中斷等原因無法區(qū)提出物質(zhì)支援申請(qǐng),國(guó)家政府各部門可根據(jù)受災(zāi)地面積、人口、受災(zāi)情況等現(xiàn)有信息直接向受災(zāi)地區(qū)運(yùn)輸物資;同國(guó)家交通運(yùn)輸部門指定的“運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者”對(duì)接,提出物資運(yùn)輸?shù)囊蟛f(xié)調(diào)運(yùn)送時(shí)間、地點(diǎn)、數(shù)量。
2.東京都層面
東京都層面的防災(zāi)應(yīng)急物資管理組織體系主要包括三個(gè)部分:東京都地方防災(zāi)應(yīng)急物資管理組織架構(gòu),主要由東京都防災(zāi)會(huì)議、東京都災(zāi)害對(duì)策本部以及各相關(guān)局、區(qū)市町村政府組成;全國(guó)性或區(qū)域性機(jī)關(guān),包括“指定地方行政機(jī)關(guān)”“指定公共機(jī)關(guān)”和“指定地方公共機(jī)關(guān)”;東京都政府同企業(yè)、商業(yè)團(tuán)體組成的“協(xié)力機(jī)關(guān)”以及居民的合作關(guān)系(見圖1)。[8]
圖1 東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理組織體系
一是東京都地方防災(zāi)應(yīng)急物資管理組織架構(gòu)。東京都地方防災(zāi)應(yīng)急物資管理組織架構(gòu)包括東京都防災(zāi)會(huì)議、東京都災(zāi)害對(duì)策本部、東京都各局和區(qū)市町村政府。[9]
二是全國(guó)性和區(qū)域性機(jī)關(guān)。參與東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理的全國(guó)性和區(qū)域性機(jī)關(guān)主要分為三類:指定地方行政機(jī)關(guān),即中央行政機(jī)關(guān)的地方分部局;指定公共機(jī)關(guān),指由內(nèi)閣總理大臣指定的獨(dú)立行政法人和公共設(shè)施管理者,以及其他經(jīng)營(yíng)電力、燃?xì)?、運(yùn)輸、通信等公益事業(yè)的法人;指定地方公共機(jī)關(guān),指由東京都知事指定的地方性獨(dú)立行政法人和公共設(shè)施管理者,以及其他經(jīng)營(yíng)電力、燃?xì)狻⑦\(yùn)輸、通信等公益事業(yè)的法人。[10]
三是商業(yè)團(tuán)體、企業(yè)和居民。東京都政府十分重視同商業(yè)團(tuán)體、企業(yè)、居民建立協(xié)作關(guān)系。具體包括同商業(yè)團(tuán)體、企業(yè)簽訂支援協(xié)議,提升居民的物資儲(chǔ)備意識(shí)和能力兩方面。一方面,同商業(yè)團(tuán)體、企業(yè)簽訂支援協(xié)議。東京都同大量商業(yè)團(tuán)體簽訂支援協(xié)議,約定在發(fā)生大規(guī)模地震等災(zāi)害時(shí),可根據(jù)協(xié)議要求對(duì)方協(xié)助工作,協(xié)議內(nèi)容涉及物資籌措、運(yùn)輸?shù)取4送?,東京都還同快餐店、便利店品牌展開合作,為災(zāi)后無家可歸者提供食品和飲用水。[11]另一方面,提升居民的物資儲(chǔ)備意識(shí)和能力。東京都政府將“自己的生命由自己來保護(hù)”作為防災(zāi)的基本理念,注重提升居民的物資儲(chǔ)備意識(shí)和能力,具體手段包括:根據(jù)家庭成員構(gòu)成儲(chǔ)備食品和生活必需品;明確物資的儲(chǔ)存地點(diǎn)并定期確認(rèn);明確各類物資的使用方法,保證保質(zhì)期內(nèi)使用完畢并更新;實(shí)行私家車汽油“加滿運(yùn)動(dòng)”,保證災(zāi)害發(fā)生時(shí)可正常用車。[12]
三、東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理實(shí)施機(jī)制
從縱向上來看,東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理工作分為“預(yù)防對(duì)策”“應(yīng)急啟動(dòng)對(duì)策”和“復(fù)原對(duì)策”三個(gè)階段。從橫向上來看,東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理實(shí)施機(jī)制主要包括儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)的布局和建設(shè)、物資運(yùn)輸體系的建設(shè)、食品和生活必需品的籌措和發(fā)放、飲用水的確保、藥品和醫(yī)用器材的確保、過期食品和藥品的處理六個(gè)方面。
東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理實(shí)施體系根據(jù)時(shí)間劃分為三個(gè)階段:第一是在災(zāi)害發(fā)生前的“預(yù)防對(duì)策”;第二是災(zāi)害發(fā)生后72小時(shí)內(nèi)的“應(yīng)急啟動(dòng)對(duì)策”;第三是災(zāi)害發(fā)生72小時(shí)后的“復(fù)原對(duì)策”。[13]東京都在平時(shí)即注重災(zāi)害預(yù)防工作,具體到防災(zāi)應(yīng)急物資管理方面,包括儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)的布局和建設(shè)、食品和生活必需品的儲(chǔ)備和運(yùn)輸體系的建設(shè)三項(xiàng)工作。災(zāi)害發(fā)生后,東京都迅速啟動(dòng)防災(zāi)應(yīng)急對(duì)策,首先由東京都?xì)庀髲d、消防廳、警視廳、區(qū)市町村和其他防災(zāi)相關(guān)機(jī)構(gòu)將受災(zāi)信息上報(bào)給東京都防災(zāi)中心,東京都防災(zāi)中心向知事匯報(bào),知事應(yīng)立刻成立東京都災(zāi)害對(duì)策本部,開展災(zāi)害應(yīng)急工作。[14]災(zāi)害發(fā)生72小時(shí)后,逐步開展東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理復(fù)原工作,在這一階段災(zāi)害所造成的破壞已經(jīng)基本穩(wěn)定,防災(zāi)物資由應(yīng)急性轉(zhuǎn)變?yōu)楦叻€(wěn)定性和多樣性,同時(shí)逐步恢復(fù)市場(chǎng)流通,推動(dòng)受災(zāi)地區(qū)的復(fù)興。
東京都防災(zāi)物資管理的內(nèi)在要素包括六個(gè)方面:
?。ㄒ唬﹥?chǔ)備倉(cāng)庫(kù)的布局和建設(shè)
東京都儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)主要包括都立儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)和區(qū)市町村儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)。都立儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)共有20個(gè),在東京都全域均有建設(shè),由都福利保健局負(fù)責(zé)管理,總面積32955平方米。各區(qū)市町村建設(shè)區(qū)市町村儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù),并負(fù)責(zé)其管理和運(yùn)營(yíng),根據(jù)東京都已公布的17個(gè)區(qū)的儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)建設(shè)情況資料,共有儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)349個(gè),平均每平方公里約0.8個(gè)。儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)的布局主要有三種類型:第一,少數(shù)單獨(dú)劃定空間;第二,利用各避難所的空間;第三,充分利用公園、學(xué)校、車站、各類場(chǎng)館等空間。
除上述由政府建立的儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)外,東京都還提倡在大型新建建筑物的內(nèi)部規(guī)劃防災(zāi)儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù),確保災(zāi)害時(shí)樓內(nèi)人員在無外界援助的情況下可在內(nèi)部停留3日。設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)包括:①原則上設(shè)置在公共區(qū)域;②儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)應(yīng)設(shè)置在距任一商用樓層4層以內(nèi)、距任一住宅用樓層2層以內(nèi);③儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)的面積應(yīng)為其服務(wù)面積的0.1%以上。
?。ǘ┪镔Y運(yùn)輸體系的建設(shè)
東京都防災(zāi)應(yīng)急物資運(yùn)輸體系由物資運(yùn)輸基地建設(shè)、運(yùn)輸車輛的確保、燃料的確保三部分組成。
物資運(yùn)輸基地的建設(shè)。東京都物資運(yùn)輸基地包括兩類:一是都立的“廣域運(yùn)輸基地”,分為陸上、海上、航空運(yùn)輸基地三種,主要負(fù)責(zé)接收并暫存國(guó)家、其他道府縣的援助物資;二是區(qū)市町村建設(shè)的“地域內(nèi)運(yùn)輸站”,是區(qū)市町村接收、分配、向避難所運(yùn)輸物資的中轉(zhuǎn)站,目前東京都共有廣域運(yùn)輸基地24個(gè)、地域內(nèi)運(yùn)輸站101個(gè),大多選址在儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)、貨運(yùn)集散中心、碼頭、機(jī)場(chǎng)等交通便捷的地點(diǎn)。災(zāi)害發(fā)生后,兩類運(yùn)輸基地發(fā)揮物資運(yùn)輸樞紐作用,運(yùn)輸方式包括:都和區(qū)市町村儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)的物資將被直接運(yùn)輸至區(qū)市町村的地域內(nèi)運(yùn)輸站;都采購(gòu)的物資和國(guó)家、其他道府縣的支援物資將被運(yùn)送至都廣域運(yùn)輸基地,隨后轉(zhuǎn)運(yùn)至區(qū)市町村地域內(nèi)運(yùn)輸站。上述物資均被送往避難所,發(fā)放給居民。
運(yùn)輸車輛的確保。東京都物資運(yùn)輸車輛由都財(cái)政局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌,各局和區(qū)市町村應(yīng)在平時(shí)確定災(zāi)害發(fā)生后用于物資運(yùn)輸?shù)能囕v數(shù)量及種類,向財(cái)政局申報(bào)。災(zāi)害發(fā)生后,各政府部門向財(cái)政局提出車輛使用申請(qǐng),財(cái)政局根據(jù)用途、用量等因素,在各局之間適當(dāng)分配車輛。
石油燃料的確保。為保證災(zāi)害時(shí)的燃料供應(yīng),東京都與石油聯(lián)盟、東京都石油商業(yè)組合等團(tuán)體簽訂了《大規(guī)模災(zāi)害時(shí)關(guān)于石油燃料穩(wěn)定供給的協(xié)定》,并與石油產(chǎn)品銷售商簽訂了《大規(guī)模災(zāi)害時(shí)確保石油燃料儲(chǔ)備等相關(guān)協(xié)定》,收購(gòu)、存儲(chǔ)石油燃料。災(zāi)害發(fā)生后,東京都各局將本機(jī)構(gòu)所需燃料的信息匯總后向都災(zāi)害對(duì)策本部提出申請(qǐng),災(zāi)害對(duì)策本部要求各石油組織提供燃料。
?。ㄈ┦称泛蜕畋匦杵返拇_保
1.儲(chǔ)備。東京都政府平時(shí)物資儲(chǔ)備工作主要由都總務(wù)局、都市整備局、福利保健局、中央批發(fā)市場(chǎng)、區(qū)市町村等負(fù)責(zé)。具體包括:以區(qū)市町村為中心進(jìn)行食品和生活必需品的儲(chǔ)備,區(qū)市町村至少儲(chǔ)存可供居民使用3日的食品和生活必需品;物資儲(chǔ)備應(yīng)考慮季節(jié)差異和居民的性別、年齡差異等;提前同各類經(jīng)營(yíng)者締結(jié)協(xié)議,要求協(xié)助物資籌措和儲(chǔ)備;提倡居民儲(chǔ)存飲用水、食品和生活必需品。
2.調(diào)配。由東京都災(zāi)害對(duì)策本部與各局合作完成。主要包括物資采購(gòu)和請(qǐng)求國(guó)家、其他都道府縣的物資援助。物資采購(gòu)工作主要由都福利保健局委托總務(wù)局、生活文化局、產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)局、中央批發(fā)市場(chǎng)等機(jī)構(gòu)完成。各局在平時(shí)構(gòu)建物資采購(gòu)機(jī)制,同各商業(yè)組織、企業(yè)、零售商等簽訂物資采購(gòu)協(xié)議、展開物資采購(gòu)實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練。在災(zāi)害發(fā)生時(shí),都福利保健局根據(jù)各受災(zāi)區(qū)市町村的申請(qǐng)和受災(zāi)狀況,向各局發(fā)出物資采購(gòu)委托,由各局向商業(yè)組織、企業(yè)、零售商等采購(gòu)物資。
東京都災(zāi)害對(duì)策本部同都福利保健局、港灣局合作,向國(guó)家和其他道府縣請(qǐng)求物資援助,具體流程為:都災(zāi)害對(duì)策本部根據(jù)物資需求量和運(yùn)輸站的破壞程度,決定是否向國(guó)家和其他道府縣求助;都災(zāi)害對(duì)策本部向國(guó)家和其他道府縣提出支援申請(qǐng),講明申請(qǐng)理由、物資種類和數(shù)量、接收時(shí)間和地點(diǎn),并同福利保健局、港灣局開設(shè)廣域運(yùn)輸基地;國(guó)家和其他道府縣按期將物資運(yùn)往廣域運(yùn)輸基地;將物資運(yùn)往區(qū)市町村的地域內(nèi)運(yùn)輸站,由區(qū)市町村負(fù)責(zé)發(fā)放。[15]
3.發(fā)放。災(zāi)害發(fā)生時(shí),都福利保健局同區(qū)市町村對(duì)接,發(fā)放物資。主要方式包括兩種:第一,將區(qū)市町村的儲(chǔ)備物資直接發(fā)放給受災(zāi)者;第二,區(qū)市町村向都福利保健局申請(qǐng)使用都立儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)的物資,得到福利保健局允許后將其發(fā)放給受災(zāi)者。在災(zāi)害發(fā)生3日后,為滿足居民身體健康和多樣化需求,區(qū)市町村開始為居民烹飪食物,并提供更加多樣化的物資。
4.穩(wěn)定市場(chǎng)秩序。災(zāi)害發(fā)生3日后,東京都開始著手恢復(fù)市場(chǎng)流通秩序,主要包括:都中央批發(fā)市場(chǎng)根據(jù)當(dāng)前市場(chǎng)情況,對(duì)批發(fā)商提出出貨、販賣、穩(wěn)定價(jià)格等要求,維護(hù)市場(chǎng)秩序;都生活文化局向消費(fèi)者準(zhǔn)確提供物資生產(chǎn)和流通信息,降低消費(fèi)者恐慌情緒。
?。ㄋ模╋嬘盟拇_保
東京都災(zāi)害時(shí)飲用水的確保由都水道局負(fù)責(zé),其平時(shí)工作主要包括:布局應(yīng)急供水槽、凈水廠、供水處等供水站,定期維護(hù)、管理和更新;提前指定各供水站負(fù)責(zé)災(zāi)害應(yīng)急處理的職員;鼓勵(lì)區(qū)市町村建設(shè)可自行應(yīng)急供水的設(shè)施。目前,東京都(島嶼除外)全境已建立215處供水站,總蓄水量達(dá)到1068690立方米。
災(zāi)害發(fā)生后,都水道局迅速掌握供水狀況和居民避難狀況等信息,同區(qū)市町村合作實(shí)施應(yīng)急供水,供水量為每人每日3升。主要方式包括:通過供水站向各避難所供水;如避難所距供水站2km以上,使用運(yùn)水車將水運(yùn)往避難所附近的臨時(shí)水槽;必要時(shí)使用消防栓、雨水儲(chǔ)存槽、游泳池等設(shè)施供水。此外,為防止因飲用水污染導(dǎo)致的疾病傳播,都福利保健局和區(qū)市町村還在災(zāi)害發(fā)生3日后開展飲用水消毒工作,長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)水質(zhì),直到水源可使用為止。[16]
(五)醫(yī)藥品的確保
東京都藥品和醫(yī)療器材的儲(chǔ)備工作由都福利保健局、區(qū)市町村和事先指定的災(zāi)害定點(diǎn)醫(yī)院負(fù)責(zé)。區(qū)市町村主要儲(chǔ)存當(dāng)?shù)蒯t(yī)療救護(hù)所和避難所所需醫(yī)藥品,災(zāi)害定點(diǎn)醫(yī)院儲(chǔ)存自身運(yùn)營(yíng)所需醫(yī)藥品,儲(chǔ)存量應(yīng)滿足災(zāi)害發(fā)生后3日所需。截至2018年4月1日,都福利保健局共建立醫(yī)藥品儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)7個(gè),存儲(chǔ)253213人份的醫(yī)藥品。
災(zāi)害發(fā)生后,應(yīng)首先使用各區(qū)市町村儲(chǔ)備的醫(yī)藥品,并開展醫(yī)藥品的采購(gòu)工作。都福利保健局在平時(shí)同各醫(yī)藥團(tuán)體簽訂“災(zāi)害時(shí)合作協(xié)議”,要求協(xié)助醫(yī)藥品采購(gòu)。災(zāi)害發(fā)生后,東京都和各區(qū)市町村分別建立“東京都醫(yī)藥品集散中心”和“區(qū)市町村災(zāi)害藥事中心”作為醫(yī)藥品采購(gòu)和運(yùn)輸?shù)闹修D(zhuǎn)站。
區(qū)市町村的醫(yī)藥品的籌措方式主要包括三種:從本地的藥劑師協(xié)會(huì)和藥店采購(gòu);通過災(zāi)害藥事中心向批發(fā)商訂購(gòu),批發(fā)商向區(qū)市町村運(yùn)輸醫(yī)藥品;向都提出申請(qǐng),使用都醫(yī)藥品儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)的醫(yī)藥品;如區(qū)市町村無法從批發(fā)商處訂購(gòu)醫(yī)藥品,由都福利保健局委托簽訂“災(zāi)害時(shí)合作協(xié)議”的醫(yī)藥團(tuán)體向其會(huì)員中的批發(fā)商訂購(gòu),由批發(fā)商直接將醫(yī)藥品運(yùn)往區(qū)市町村。[17]
此外,東京都還可向醫(yī)藥品制造商、國(guó)家、其他道府縣提出申請(qǐng),獲得無償?shù)尼t(yī)藥品支援。這些醫(yī)藥品將首先被運(yùn)送到都醫(yī)藥品集散中心,再轉(zhuǎn)運(yùn)到各區(qū)市町村災(zāi)害藥事中心,最后發(fā)放給醫(yī)療救護(hù)所和避難所。
(六)過期食品、藥品的處理
東京都防災(zāi)儲(chǔ)備食品、藥品入庫(kù)時(shí)均登記保質(zhì)期,對(duì)即將過期的食品、藥品的處理方式包括四種:1.促進(jìn)食品的循環(huán)利用,將已過期的食品加工成飼料等;2.向居民和社會(huì)團(tuán)體免費(fèi)發(fā)放即將過期的食品,一是在公園、動(dòng)物園、展示會(huì)等場(chǎng)所向居民免費(fèi)發(fā)放,二是接受各社會(huì)團(tuán)體的申請(qǐng),在保證不轉(zhuǎn)賣、不丟棄的情況下,向其發(fā)放即將過期的食品。3.借助政府設(shè)立的社會(huì)福利團(tuán)體、食物銀行、兒童食堂等消耗即將過期的食品。4.將即將過期的藥品運(yùn)往醫(yī)院和保健所。
四、特點(diǎn)和啟示
東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理體系完備,結(jié)構(gòu)清晰,管理細(xì)致,內(nèi)涵豐富,特點(diǎn)鮮明,在許多方面值得借鑒。
?。ㄒ唬┓蔀榛A(chǔ),計(jì)劃管實(shí)施
《災(zāi)害對(duì)策基本法》構(gòu)成了東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理體系的法治基礎(chǔ),國(guó)家防災(zāi)計(jì)劃和東京都的地域防災(zāi)計(jì)劃及其他地方防災(zāi)計(jì)劃則為防災(zāi)應(yīng)急物資管理體系的實(shí)施方案。東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理各項(xiàng)工作均在國(guó)家《災(zāi)害對(duì)策基本法》的框架下進(jìn)行,根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》的要求,制定的《地域防災(zāi)計(jì)劃》和10部防災(zāi)相關(guān)計(jì)劃,為東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理的實(shí)施提供指南性要求和操作性方案。
?。ǘ╊A(yù)防和減災(zāi),貫穿于始終
東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理工作十分重視災(zāi)害的預(yù)防,在平時(shí)即注重防災(zāi)計(jì)劃的制定和修訂,儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)的建設(shè),防災(zāi)應(yīng)急物資的儲(chǔ)備,政府部門之間、政府與社會(huì)之間合作機(jī)制的構(gòu)建等工作,為災(zāi)害發(fā)生時(shí)的迅速反應(yīng)奠定良好的基礎(chǔ)。此外,東京都政府以將災(zāi)害損失降到最低的“減災(zāi)”理念作為防災(zāi)工作的基本理念,并貫穿防災(zāi)應(yīng)急物資管理的始終,最大限度保護(hù)居民的生命安全、減少財(cái)產(chǎn)損失。
(三)首都、國(guó)家和全球,三位一體擔(dān)責(zé)任
東京都是政治、經(jīng)濟(jì)、文化等中樞機(jī)能集中的首都,也是全球規(guī)模最大的世界級(jí)城市之一。為此,東京都將防災(zāi)應(yīng)急物資管理置于首都、國(guó)家和世界的高度,突出體現(xiàn)在:第一,東京作為日本的首都和人口密度最大的大都市,必須在災(zāi)害發(fā)生時(shí)維持首都功能,減少災(zāi)害對(duì)日本全國(guó)的影響;第二,作為世界級(jí)的經(jīng)濟(jì)中心和大都市,災(zāi)害造成的損失不僅影響國(guó)內(nèi),而且波及全世界,進(jìn)行良好的防災(zāi)應(yīng)急物資管理,維持城市的正常運(yùn)行,是東京都政府對(duì)日本首都、全國(guó)乃至世界的責(zé)任。
?。ㄋ模╊A(yù)防、應(yīng)急和復(fù)原,物資管理全過程
東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理工作從縱向上貫穿災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急、復(fù)原整個(gè)過程,橫向上涵蓋了防災(zāi)物資管理的所有部分,具有周密、完備的特點(diǎn),具體體現(xiàn)在:第一,充分而周到的災(zāi)害預(yù)防工作,東京都政府重視將防災(zāi)應(yīng)急物資管理工作融入到平時(shí),在災(zāi)害發(fā)生前做好物資儲(chǔ)備、倉(cāng)庫(kù)建設(shè)和運(yùn)輸體系建設(shè)工作。第二,快速而流暢的災(zāi)害應(yīng)急工作,災(zāi)害發(fā)生后立即啟動(dòng)應(yīng)急對(duì)策,進(jìn)行物資籌措、運(yùn)輸、發(fā)放等工作。第三,準(zhǔn)確而迅速的災(zāi)害復(fù)原工作,東京都的災(zāi)害復(fù)原工作從災(zāi)害發(fā)生3日后即開始,重視居民身體健康和多樣化需求的滿足、物資的穩(wěn)定運(yùn)輸和市場(chǎng)秩序的恢復(fù)。
?。ㄎ澹┯?jì)劃精細(xì)化,供給人性化
東京都《地域防災(zāi)計(jì)劃》對(duì)防災(zāi)應(yīng)急物資管理工作的規(guī)定十分精細(xì),主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一,計(jì)劃細(xì)致。明確、詳細(xì)地規(guī)定各項(xiàng)工作的部門分工,物資采購(gòu)、物資調(diào)配、物資發(fā)放等工作的具體流程,物資儲(chǔ)備、發(fā)放、設(shè)施建設(shè)的具體標(biāo)準(zhǔn)等。第二,對(duì)居民的需求考慮細(xì)致。物資供給體現(xiàn)出男女有別,季節(jié)有別,事前、事中和事后有別等特點(diǎn)。
(六)空間布局多元化,集中分散便利化
在防災(zāi)應(yīng)急物資管理體系中,設(shè)施的空間布局是否合理關(guān)系到能否將物資以最快的速度和最小的損耗送往居民手中,東京都對(duì)防災(zāi)應(yīng)急物資相關(guān)設(shè)施的布局既有集中,也有分散:①集中體現(xiàn)在,防災(zāi)應(yīng)急物資在各類儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)集中儲(chǔ)備、在各物資運(yùn)輸基地集中調(diào)配和運(yùn)輸?shù)?;②分散主要體現(xiàn)在,儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)、供水站、區(qū)市町村運(yùn)輸站遍布東京都全境,無論居民居于何處,均可滿足物資需求。
?。ㄆ撸┪镔Y管理四環(huán)節(jié),一體謀劃保順暢
東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理注重調(diào)配、儲(chǔ)備、運(yùn)輸和分發(fā)四個(gè)環(huán)節(jié)緊密結(jié)合、一體謀劃:①災(zāi)害發(fā)生前注重物資的儲(chǔ)備,事先同商業(yè)團(tuán)體和企業(yè)簽訂協(xié)議,提前儲(chǔ)備足夠的防災(zāi)應(yīng)急物資;②災(zāi)害發(fā)生后從國(guó)家、其他都道府縣、商業(yè)團(tuán)體和企業(yè)等多種渠道進(jìn)行物資調(diào)配,并通過順暢的運(yùn)輸和發(fā)放機(jī)制,將物資及時(shí)順利送到居民手中。
?。ò耍┒嘣黧w齊參與,分工合作強(qiáng)效能
東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理體系涉及多元主體,有兩點(diǎn)值得我們關(guān)注:第一,中央、區(qū)域與地方的分工與合作。東京都《地域防災(zāi)計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)東京都政府部門之間,東京都政府與國(guó)家政府、區(qū)域性機(jī)關(guān)之間的分工,并在分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行一體化協(xié)作,共同維護(hù)首都東京的機(jī)能和廣大居民的生命財(cái)產(chǎn)安全。第二,政府、企業(yè)與市民的協(xié)同和參與。東京都政府同各商業(yè)團(tuán)體、企業(yè)簽訂了大量支援協(xié)議,展開合作;同時(shí)重視向居民普及防災(zāi)知識(shí),提升居民物資儲(chǔ)備意識(shí)和能力,將居民的參與及其能力建設(shè)視為東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理體系不可或缺的組成部分。
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[基金項(xiàng)目]北京大學(xué)公共治理研究所“新冠肺炎防控攻關(guān)專項(xiàng)課題”(YQZX202010)。
[作者簡(jiǎn)介]萬鵬飛,北京大學(xué)首都發(fā)展研究院副院長(zhǎng),北京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師,北京大學(xué)國(guó)家治理研究院副研究員;劉雪萌,北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生。
來源 | 《行政管理改革》2021年第1期、北京大學(xué)政府管理學(xué)院網(wǎng)站